郭培清、卢瑶:北极治理模式的国际探讨及北极治理实践的新发展

近年来,随着全球变暖,北极海冰面积不断缩减,北极战略价值凸显,迅速跃升为国际热点区域,成为大国博弈之地。北极问题是气候变化触发地缘政治变化 的典型个案,虽然权力政治依然在北极地区发挥重要影响,但也涌现出大量非传统安全问题。因此,通过治理方式、运用合作机制来处理北极事务正在成为各北极利 益行为体的共识。从上世纪90年代起,国际政界和学术界竞拟策略,不断探讨可行的北极治理模式方案,逐一剖析这些模式和方案的适用性与局限性,研究国际社 会的北极治理实践,是我们进一步开展北极治理研究、探索中国参与之道的前提和基础。

一、国内外关于北极治理模式的讨论

历史上北极地区早已有人类活动,气候变化又导致北极可开发利用程度不断提高,地区矛盾不断升级。为实现对北极的善治,近年来国际社会展开了积极讨论。

(一)“南极模式”

1959年《南极条约》的签署结束了自18世纪开始的国际纷争,以该条约为核心形成的南极条约体系成功运营至今。其确立的“冻结领土”要求、非军事化和科 学考察自由的原则,保证了南极冰原的安宁和世界各国的公平参与。北极与南极同属极地,有着诸多的相似性,因此,许多学者、主权国家和国际组织,都曾呼吁效 仿《南极条约》签署一个“北极条约”。

国际组织中,欧盟对“北极条约”的制定十分积极。2008年10月29日,欧洲议会通过决议,建议“参照成功的《南极条约》模式,签署一个国际条约来保护 北极”。世界自然基金会(WWF)、国际自然保护联盟(IUCN)等许多环保组织也紧随其后。北极国家中,冰岛走在最前。2008年9月,冰岛的阿库雷里 大学发起了“国际专家研讨会”,邀请了全球 30 多位知名法学家,力荐“北极条约”的制定。在知名学者中,澳大利亚的唐纳德·罗斯维尔(Donald Rothwell)是呼吁制定“北极条约”的代表,被称为“全球治理之父”的美国学者奥兰·扬(Oran Young)也在其2000年的研究中提到过要建立类似条约。

此外,国内外学术界还提出了其他借鉴《南极条约》的方案,我们姑且称之为“准/类南极模式”:(1)革新版的“北极条约”。代表人物有美国外交委员会的成 员斯科特·柏格森(Scott Borgerson)。他认为,应充分结合北极自身特点,不能机械照搬南极经验,要建立一个由美国来领导、在多边的基础上(没有提到哪几边)的统一的“北 极条约”。(2)建立北极协商制度。最具代表性的人物是美国的南极政策专家詹尼佛·莱曼恩(Jennifer Rhemann),她建议效仿南极治理体系,设立协商国(即北极八国)领导、非协商国参与的制度,既可以充分利用非北极国家的力量,又可以限制其对北极事 务决策的介入。(3)北极部分海域南极化。最具代表性的是我国参与中美富布莱特项目的学者黄志雄,他提出“冻结”北极海底外大陆架划界的主张,把各国管辖 范围之外的北极海域作为“人类共同继承财产”。同样,其他支持“人类共同继承财产论”的学者或官员都可列入此类。

虽然以上种种构想听上去都很有吸引力,但“应然”与“实然”大不相同。首先,北极与南极地理环境不同:南极是孤立在地球最南端的冰雪大陆,而北极的主体是 一片由主权国家领土环绕的海洋,绝大部分领土不存在争议,因此不存在“冻结领土”现实性。其次,北极国家的北极地区与本国南部的政治经济中心早已存在紧密 的联系,不存在非军事化的任何可能性,这点又与南极截然不同。第三,北极地区实际上已经被很多的国际条约和国际组织所“覆盖”,这些也都在客观上抑制了 “北极条约”的产生。最后,北极问题的出现与南极问题出现的时代背景也不同,很难有类似冷战时代南极治理主张的冲突和力量的制衡。

此外,拟议的“北极条约”还面临一个尖锐问题——如何确定条约成员:是否应包括非北极国家?回顾《南极条约》发现,该条约系美国倡导,至今已有50多个国 家加入,覆盖面极广。其会员一种为协商国,可以参与南极事务决策,另一种为非协商国,没有表决权。而北极事务目前基本由沿岸的北极八国主导,对非北极国家 很是排斥,因而“北极条约”很难达到像参与南极事务那般的深度与广度。

2008年5月28日,环北冰洋五国外长举行会议,签署了《伊路利萨特宣言》,五国认为 “……没有必要建立一个新的广泛意义的国际法制度”来应对愈益突出的治理问题,北极五国承诺基于海洋法原则基础上解决彼此间的纠纷。该宣言的出现,基本上 终结了成立“北极条约”的讨论。2010年,奥兰·扬担任指导委员的“北极治理国际项目”在最终报告中也提出:至少在目前来看,没有必要“讨论成立一个广 泛性的协议,更不用说达成一项具有法律拘束力的条约来治理北极。”同年3月份,欧盟也认识到了“北极条约”所面临的困难,遂调整了方向,欧盟高级代表凯瑟 琳·阿什顿(Catherine Ashton)宣布放弃不现实的南极化政策。可以说,有关在北极建立“南极模式”的构想,在未来可预见的时间里,是基本不可能实现了。

(二)“北极制度综合体模式”与非正式协商机制

著名学者奥兰·扬长期关注北极治理问题,他的杰出贡献就是提出了两个北极治理的方案:

一是组建一个由各种相关制度组成的“北极制度综合体”(Arctic Regime Complex)——即在不同领域成立的不同制度,相互交叠构成一个体系。奥兰·扬本人十分推崇《南极条约》体系,认为它是制度综合体的典范,体系内的安 排平等、协调,构成了一个完善的区域治理制度。在北极治理不同的区域和领域,已经发展起来了大量个案化的制度,因而“北极治理国际项目”2010年出台的 报告认为,当务之急是把这些安排强化,使之互相支持,构成彼此关联的治理体系,而非重新采用新的方法,导致原本复杂的网络更加复杂。

二是建立一个非正式协商机制(Informal Consultative Mechanism)——主要指论坛等机制,既容纳非北极国家,又不削弱北极国家的主导地位,还可与北极制度综合体互相补充。该设想希望充分利用现有的诸 多国际论坛,例如欧洲安全与合作委员会(CSCE)、世界经济论坛(即达沃斯论坛)、北极海洋论坛等。奥兰·扬强调,在这样一个非正式的体制里没有一个中 央权威,大家能够公平交流。

奥兰·扬提出的这两个设想,一个侧重规范国家的行为,一个侧重国家间的交流与沟通,二者各自构成一个庞大的系统,又可彼此交织、相辅相成。但这一设计也不 是完美的,在北极制度综合体论中,奥兰·扬仅看到了每个制度内部是能够自足的(self-contained),却忽视了制度之间的冲突。从制度碎片化到 制度系统化,制度综合体无法自我愈合和完善,有时甚至不可调和。例如,围绕专属经济区和大陆架的开发利用问题,《斯瓦尔巴德条约》的签约国就与挪威产生了 激烈的争执。所以,在第七届北极地区议员会议上,欧盟议会副主席戴安娜·华利斯(Diana Wallis)表示:“今天有关北极的国际公约和组织‘严重超员’,纷繁复杂,但却无法发出清晰、协调、一致的声音。”

产生上述现象的根本原因是国际社会的无政府状态,这种无政府状态导致国际法体系中缺乏统一的立法和司法机制,各个制度和规则并没有在这些体系内部形成一种 结构上的有机联系,甚至彼此矛盾、相互冲突,这种现象被联合国国际法委员会称为“国际法的不成体系”。而奥兰·扬提出北极地区的“非正式协商机制”,基本 上可以视为是他对国际社会无政府状态的理性认识和无奈哀叹,或可说明他清楚北极制度综合体难以产生和有所作为。然而非正式协商机制就真的能够有效吗?在实 际运行中,我们发现,如今世界上的各个论坛实质上就是一个个俱乐部,召开会议彼此交流尚可,实际效用却未见有多大成果。

(三)“海洋法公约模式”

《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea,以下简称《公约》)及其附属条约确立了调整和支配利用海洋及其资源的基本规则,被称为“海洋宪章”,是有关世界海洋各种问题的最权威的治理机制。 今天,《公约》已经广泛运用于北冰洋,北极地区的许多双边或多边协议也深受其影响。因而在国际社会中,也有呼声提出,利用《公约》建立“海洋法公约模式” 来全面治理北极。

北极国家曾在很多场合表达了依据《公约》来解决北极问题的立场,例如在北极五国共同签署的《伊路利萨特宣言》中就指出:“《公约》赋予了北冰洋沿岸各国重 要的权利和义务,涉及大陆架边界划分、海洋(包括冰封海域)环境保护、航海自由、海洋科学研究及其他的相关事务。”该宣言承认以《公约》为主体的法律框架 “为五国和其他使用北冰洋的国家提供了有效管理的坚实基础”。五国表示,他们将恪守这些法律框架,有序解决任何领土或海域权力交叠产生的纠纷。

俄外长谢尔盖·拉夫罗夫(Sergey Lavrov)在伊路利萨特会议期间告诉媒体,俄罗斯北冰洋海底插旗并不是提出主权要求:“我们今天都同意的法律依据是海洋法……不管怎么样,只有科学证 据才被接受。”之后,拉夫罗夫在莫斯科再次宣布,北极五国一致同意将根据《公约》的有关规定解决大陆架延伸问题。尚未批准《公约》的美国政府也认为,只有 《公约》才是解决北极问题的重要法律依据。2009 年美国布什政府签署的《第66号国家安全总统令(NSPD-66)暨第25号国土安全总统令(HSPD-25)》确认:“我国取得大陆架延伸的国际认可与 法律确认的最有效途径是通过《公约》缔约国所适用的程序。”加拿大在2010 年发表的《北极外交政策声明》中也表示:“在北极边界争端中取得进展是目前外交政策中最优先的事项。加拿大愿意在坚持《公约》的基础上解决与有关国家的边 界纷争”。同样,挪威、瑞典等国也都认为,《公约》可以成为管理北极海洋事务的完美工具。

不少西方学者也力倡采用此模式,美国佛罕大学法学院的马克·杰拉守(Mark Jarashow)等学者的研究最具代表性。2006年,他就曾与同事合作撰文《<联合国海洋法公约>与北极:阻力最小的路径》,分析了不同 治理模式包括南极模式的弊端,认为《公约》是治理北极最有效的制度。而我国学者认为,应当呼吁中国等非北极国家根据《公约》来伸张自己的权利。可以看到, 在纷繁复杂的形势下,《公约》似乎为北极问题的解决和中国等非北极国家的参与带来了曙光,随着近些年来人们对海洋问题的逐步重视,《公约》也获得了前所未 有的强势地位。

虽然,《公约》在北极治理方面有着卓越的贡献,但对于其在处理北极问题上的效能我们还需要有一个科学的认识。《公约》本身是国家集团之间或国家之间谈判折 中、相互妥协和协商一致的产物,因而在实践中还是存在着不少的问题。著名国际关系理论专家汉斯·摩根索曾在其著作中说过:“为了寻求能协调不同国家利益的 共同基础,普遍性条约中所体现的国际法规则势必通常是含混模糊的,以使所有签字国认为法律文件承认了自己的国家利益。”《公约》作为一个框架性公约,也充 分体现了这一特征,做到了模糊再模糊。同时,《公约》反映的是关于世界海洋治理的总体设想,体现的是国际海洋法的一般性规定,并非为北极量身制定,所以也 不可能从北极特殊的地理状况、历史和现实出发,做到具体问题具体分析。

首先,《公约》无法解决北极海域外大陆架的划分问题。在第76条中,虽然提出了大陆架外缘的定义和大陆架延伸的划界标准,但是由于该条款混合了多学科的概 念,给大陆架外部界限的划分造成了一定的不确定性。由于各国提交大陆架拓展请求的时间和最后期限不同,这又加剧了各国在解决争端中合作与协调的难度。从逻 辑上讲,联合国大陆架界限委员会不可能同时满足所有申请国的主权要求。且大陆架界限委员会只是一个技术和科学咨询机构,其审定不具有法律裁决权,也没有权 力去执行其建议或解决争端,所以根本上讲是无法解决这一问题的。其次,《公约》对处理海洋“剩余权利”(即法律未加明文规定或禁止的权利)的问题缺乏明确 规定,导致国际海洋权益争夺随着各国海洋科技发展和各国能源资源政策倾斜而不断愈演愈烈,某些海洋强国借此不断侵犯沿海国的合法海洋权益。第三,《公约》 提倡“协商解决争端”(279条),协商不成可选择仲裁,但是由于签约国可以自由选择是否接受仲裁并确定仲裁的具体方式,这就给仲裁带来了很大的难度,因 而,国际海洋法法庭自建立至今,没有成功审理过一起海洋划界纠纷案。最后,《公约》无法摆平与《斯瓦尔巴德条约》之间的矛盾关系,也对属于北极国家但未签 署《公约》的美国无法进行有效地约束。总之,《公约》本身对于世界海洋争端并没有提供一个很好的解决方式,这一带有“先天缺陷”的国际机制应用到北极地 区,也同样会产生很多无法解决的问题,甚至本身可能变成北极争端产生的一个重要原因。

奥兰·扬断言,尽管海洋法公约有17部分、320条之多,但不足以解决特定问题引起的争议和分歧。在2012年夏威夷“北太平洋北极会议”上,奥兰·扬再 次提出,除了第234条关于冰封区域的规定之外,《公约》无法提供一个北冰洋治理的框架公约。如学者乔纳森·查尼(Jonathan Charney)所言:“《公约》的生效对于海洋划界的争端解决只能起到非常有限的作用。”在诸多既有的制度中,宜把《公约》摆到一个恰当的位置,不能一 味依赖。

(四)其他模式

除以上三种影响较为广泛的治理模式,国际社会中还存在着其他关于北极治理的构想。如,前瑞典驻联合国大使汉斯·科雷尔(Hans Corell)曾在2007年提出:“维持现状模式”是目前最适合北极的治理模式。科雷尔认为,《联合国海洋法公约》、《京都议定书》等国际条约,为北极 环境保护提供了足够的框架支撑,应该加强既有公约的实施,而不是聚焦于新条约的制定。挪威南森研究院的奥拉夫·斯托克(Olav Stokke)和阿尔夫·赫尔(Alf Hoel)也赞同以上看法。俄罗斯外交官安东·瓦西里耶夫(Anton Vasiliev)直言:“现有的制度已经完全足够解决该地区所有问题。”然而,维持现状模式恐怕既不能让北极国家满意,也不能满足国际社会对于北极事务 治理的利益诉求,因而必要的改革还是势在必行。

此外,还曾有学者提出在北极地区广泛应用“斯瓦尔巴德模式”,即参照《斯瓦尔巴德条约》“主权属挪,共同开发”的规定,合作开发北极区域。然而,《斯瓦尔 巴德条约》是在特殊的历史背景下的特殊个案,也只能应用于斯瓦尔巴德群岛,在其他区域,北极国家不可能放弃既得利益,所以其现实意义不大。

二、北极治理的最新发展

围绕治理模式的国际探讨声音不绝于耳之际,北极治理的实践已在进行中。北极治理正在以独特的方式,自我发展和完善。

(一)北极理事会功能不断增强

北极地区的合作始于冷战结束后北极国家的多边互动,北极八国以环境保护为切入点,1996年成立了北极理事会。但北极理事会成立之初的权威性和运作效力都 乏善可陈,其缺点也有目共睹:首先,其结构不完整,没有常设秘书处,并非一个严格意义上的国际组织;其次,北极理事会是由国家间“低政治”合作演变而来的 论坛,只能做政策协商,不能做政策决策,其颁布的文件多为建议性而非强制性,在约束力和影响力上大打折扣。因而,理事会成立的最初几年,并没有取得什么实 质性的成果。

造成这种结果的原因有很多,首先是因为北极国家内部意见不一致。不同于加拿大与丹麦等国希望北极理事会可以涉足除环境保护以外的内容,美国一直坚持北极理 事会的职能最小化。来自美国国务院的埃文·布卢姆(Evan Bloom)表示,北极理事会应当是一个用于交换观点的论坛,而不应当被期待为一个可以处理紧急情况的执行机构,每个国家都可以自由活动,理事会无权制定 共同的北极政策等等。北极理事会1996年的成立大会,就因为无法就北极理事会的角色功能定位达成一致而推延了两次,最后,经讨论在其成立的宣言中写入了 “理事会不得涉及军事安全”的内容。美国反对将北极理事会建立成一个正式的、有能力的机构,认为其不应具有法人资格。就连北极理事会成立的签署仪式上,美 国国务卿沃伦·克里斯托弗(Warren Christopher)都没有到场,直接导致俄罗斯也将原定出席的外长换成了外交部副部长,挪威和丹麦也临时改换环境部副部长和格陵兰总理出席。

第二个原因是理事会成立之初,气候变化还未像如今这般剧烈,国际社会还未充分认识北极、关注北极。而最近几年,北极的环境变化使得原来遥不可及的自然资源 开发、航道利用都成为可能,掀起一轮“淘金热”,尤其是2007年俄罗斯北极点海底插旗事件以后,关于北极的争夺愈演愈烈,北极国家与非北极国家都在想方 设法积极参与到北极事务当中。作为北极地区最具影响力的国际机制,北极理事会的职能作用远远落后于急速变化的现实需求,其职能加强和内部改革势在必行,庆 幸的是,理事会已经在行动了。

首先,北极理事会开始出台具有强制力的法律文件,让北极治理变得“有章可循”。2011年5月第7次部长级会议上,北极理事会出台了自成立以来的第一个具 有法律约束力的文件《北极海空搜救合作协定》(Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic),这一里程碑式的事件,标志着北极理事会在职能加强方面迈出了实质性的一步。北极理事会出台的第二份具有法律约束力的文件《北极海洋石油污 染预防与应对合作协议》(Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic),是在2013年5月第8次部长级会议上签署的,该协定的出台,弥补了普适性国际公约在北极地区的空白,协调了各国在北极地区的石油污染防 治行动,完善了地区制度。

通过这两份法律文件的出台,可以看出,北极理事会不仅用其强大的研究和评估能力影响着北极地区政治,同时也逐渐上升为一个具有一定立法能力的国际组织,通 过科学评估、软法指引与硬法规范这种“三位一体”的治理手段,创造性地应对北极地区因气候变化所产生的各种挑战。

除了出台法律文件,北极理事会在其结构上也进行了调整。首先,理事会设立了常设秘书处来管理日常事务,大大提高了理事会的工作效率。自1996年成立,理 事会的秘书处一直随着轮值国的变动而变动。2011年5月的努克会议决定在挪威的特罗姆瑟正式建立常设秘书处,2013年6月1日,常设秘书处正式开始运 作,负责行政和组织日常事务以及沟通宣传等工作。可以说,这不仅是北极理事会一个引人瞩目的重大变化,也是北极八国对北极治理观念上的转变。

除了建立常设秘书处,北极理事会还进行了其他调整:在原有的四个工作小组基础上,增设了可持续发展工作组(SDWG)和消除北极污染行动计划工作组 (ACAP),每个小组的工作又进行了细化,与高官会议之间的联系也得到加强;2009年4月第6届部长级会议决定设立副部长级会议这一新的会议机制,以 应对部长级会议休会期间的突发性事件,配合逐步增加的工作小组,在时间和空间上覆盖北极治理的多个侧面。

除自身内部改革,北极理事会还积极向外部派生组织。2013年5月,北极理事会第8届部长级会议发布《基律纳宣言》,将“改善北极经济和社会条件”中的北 极开发置于首要位置,2014年9月,北极经济理事会(Arctic Economic Council)正式成立,全面管理北极各个经济部门,推动北极的可持续发展,并从一定程度上实现“强化北极理事会”的目标,也预示着“北极开发”时代的 到来。

然而,北极理事会在功能强化道路上也面临着严峻挑战。首先是政策难以连贯的问题,上一任轮值主席国在两年任期内未完成的工作,在下一任上台后,基本都会不 了了之。比如今年4月美国继任主席国之后把应对北极气候变化置于首位,完全抛弃了之前加拿大重视北极开发的政策设计,导致一些计划半途而废。其次,尽管成 员国曾多次强调,北极理事会应当是一个去政治化、仅为合作存在的平台,但乌克兰危机等事件还是或多或少影响了北极国家内部的和谐:欧盟与美国的制裁使得俄 罗斯在北极经济开发方面遭遇困难,不得不求助北极国家之外的中国、印度等国家;而同样,目前美国对北极投入较少,想要完成自己在接任会议上提出的目标,缺 乏俄罗斯的配合也将困难重重。如何克服困难,促进北极合作,可能将是美国担任北极理事会轮值主席国的一大挑战。

从1996年到2015年,北极理事会走过的这将近二十个年头,从最初的三级架构不完整、没有成员法律约束力的高级论坛,一步步向着正规的、有强制力的国 际组织转变,在不断地实践摸索中,北极理事会有望成长为北极地区的核心区域机制,在未来的北极合作发展中发挥重要作用,成为区域治理的创新典范。

(二)北极航运与北极渔业治理的不断加强

北极航运与北极渔业是北极治理的两大重要领域,在这两个具体领域中,国际社会也一直在进行着从无到有,从软到硬的治理实践。

北极航道的主要矛盾聚焦于西北航道和东北航道的法律地位问题上。由于《联合国海洋法公约》关于“冰封区域”的界定给与了充分的解释空间,占据地缘优势的俄 罗斯和加拿大均援引这一规定,提出北极航道是位于本国完全管辖权范围之内。1970年,加拿大颁布了《北极水域污染防治法》单方面控制西北航道,规定了船 舶制造标准、破冰服务、领航程序以及垃圾“零排放”政策,变相的针对外国船只制定强制性报告制度。同样,俄罗斯自苏联起就对东北航道进行严格的管控,在 1991年出台的《北方海航道海路航行规章》中设立了严格的航行程序,实行强制性破冰引航服务,并且收取高额的费用。

在国际层面,《联合国海洋法公约》仅仅在海洋环境保护问题上有一些规定。国际海事组织(IMO)之前虽为航海安全、航海效率和防止污染方面制定了全球性的 可行标准,但并不能很好的顾及到北极地区特殊的自然环境条件。其2002年与2009年颁布的两部针对北极的指南,仅为北极海域航行的建议范本,都不具有 强制性,且自身也存在着不少问题。颁布后,仅有挪威宣布愿正式执行指南的各项规定,其他国家都没有表露过此意。面对极地航行国际管理的种种无力,国际社会 在努力解决这一问题。

国际海事组织2010年开始起草的带有强制性的《极地水域船舶航行规则》(International Code for Ships Operating in Polar Waters,即Polar Code,以下简称《规则》),于2014年11月正式通过,该规则可以说是极地航运治理的第一条“硬法”,未来只有持符合要求的极地船舶证书才能进入极 地水域操作。《规则》同时包含航行安全与防止海上污染两大内容,既全面又具体。

《规则》的制定,还直接影响了航道沿岸国家的国内立法,比如俄罗斯在《规则》讨论和诞生的过程中,就修改了其国内的关于东北航道的法案,重新制定了 2013年版本的《北方海航道海域航行规则》,除了对管辖范围做出了清晰化的界定,消除了北方海航道可能延伸到公海的长期争议,还改强制领航制度为许可证 制度,为其他国家在北方海航道独立航行创造了条件。这一政策上的松动,有进一步向国际海运界开放北方海航道的政策倾向。虽然这份《规则》并非毫无瑕疵,如 其在规范重油使用等方面存在缺失而备受诟病,但并不影响它成为北极航运治理的标杆,对北极航运得规范发展有重大的意义。

除航运外,北极渔业也是北极治理的重要领域。北极中心区是公海,但尚未建立一个区域性渔业协定。目前管理北极渔业活动的都是北极各国的国内法律或双边协 议,管理主体混乱,也造成渔业管理的“盲区”及“重叠”。在普适性的国际渔业管理机制中,可以适用于北极渔业的《联合国海洋法公约》及其相关规定、联合国 粮农组织(FAO)的《负责任渔业行为守则》与《坎昆宣言》条约体系等大多都是自上而下的软性管理,使用了“建议”、“有义务”、“应当”等术语,并大多 以“在适当情形下”为前提条件,并未建立相关的惩罚机制和措施。北极理事会作为区域最有影响的国际机制,也仅从北极海洋生物资源和渔业资源的勘探和调查上 有一些监测与评估的项目,在北极渔业管理方面未见其有所作为。

2015年1月,在我国同济大学召开的“北极中心海域渔业问题圆桌会议”,汇集了中国、美国、俄罗斯、加拿大、丹麦、冰岛等多个国家的学者、官员、媒体从 业人员等,对北极中心海域的渔业问题进行了详细而深入的探讨并取得了丰硕的成果。参会国家认为,北极地区受气候变暖的影响,其中心海域的商业捕捞活动在不 久的将来会成为现实,因而要尽早建立相关管理机制来避免无法挽回的损失。在讨论中,像中国一般有强劲的科研实力和在高纬度地区进行渔业活动能力的非北极国 家,首次拥有机会直接参与北极事务管理的决策。国际社会已经充分认识到,北冰洋的渔业管理机制是无法排斥非北极国家的参与的,若建立的渔业协定不包含非北 极国家,就无法实现有效的管理。尽管此次“北极中心海域渔业问题会议”所产生的宣言还未公布,但其对未来北极渔业国际管理制度,乃至对其他领域治理的发展 一定会有重大影响。

在北极具体领域的治理中我们看到,北极治理需要国际合作,而合作的范围和对象是不应以北极圈划界的。北极是全球系统的组成部分,北极问题是全球问题,具有 跨国界、跨区域的全球公共事务的特点,北极国家既没有能力也不应当独自解决北极治理的所有问题。北极国家与非北极国家在很多领域都有着共同利益,因而在北 极治理过程中,用“条块化”、“碎片化”的方式,具体领域具体分析,有利于妥善处理问题。可以这么说,未来北极治理“领域化”将比“区域化”更加有效,同 时也更利于国际合作的有效开展。

三、总结

在北极问题逐渐升温和全球化浪潮的激荡之下,北极的治理问题摆到了国际社会面前,吸引着人们的目光。目前国际社会对于北极治理的探讨与治理实践水平不断提升,无论是关于治理模式的设想,还是对于治理机制的实践,都在随着世界局势的不断变化而不断进步。

首先,从研究范围上可以看出,国际社会对北极治理问题的探讨呈现出全面性和多元性。研究主体包含多个行业的从业人员,研究内容涉及不同层次的各个领域,探 讨的模式既有模仿也有创新。而在实践中,无论综合管理还是专门领域都在不断进步。其次, 从研究进程上来看, 北极治理问题主要是在冷战后兴起的一个新的研究领域, 这与其本身作为一种“国际问题”而出现的演进过程具有同步性,北极治理问题也逐渐从“边缘”进入当前相对“中心”的位置,同时,实践改革总体呈现张弛有 度、循序渐进的特点,从“区域化”逐渐向“领域化”发展。

虽然国际社会对于北极治理的设想与实践取得了相当的成就,在深度与广度上都在大踏步的前进着,但仍很多改革和发挥的空间。中国作为一个崛起中的大国,也是 重要的“近北极”国家之一,在该地区拥有重要的科学利益、航运利益、能源/资源利益、战略利益乃至远期的军事利益。北极是中国管辖海域之外的重要经略地 区,北极治理的参与关涉中国海洋强国战略的实施。当前,北极治理制度处在形成过程中,存在种种不足,中国可以通过参与北极秩序构建,将意志输入其中,一则 可以很好的维护国家利益,二则是运用中国的智慧,完善和加强北极的科学治理。中国作为非北极国家,向世界贡献北极治理理论,融中国利益于“人类共同利益” 之中,塑造中国参与区域治理的负责任新兴大国形象,可为中国参与管辖海域之外其他区域的治理做好示范。

作者简介:郭培清,中国海洋大学法政学院教授;卢瑶,中国海洋大学法政学院硕士研究生

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